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 任百姓评说 

2006-10-26 Thu

“长城保护工程(2004-2010年)”总体工作方案

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“长城保护工程(2004-2010年)”总体工作方案

中央政府门户网站 www.gov.cn   2006年10月26日   来源:国家文物局

中国长城是世界上规模最大的文化遗产,其建造时间之长,分布地域之广,影响力之大,是其它文物不可比拟的。长城由城墙、敌楼、关城、营城、卫所、烽火台等多种防御工事组成,是一个规模庞大的军事防御工程体系,始建于春秋战国时期。秦王朝建立后,在原来燕、赵、秦等诸侯国北方长城的基础上,修筑了“西起临洮,东止辽东,蜿蜒一万余里”的万里长城。此后,汉、晋、北魏、东魏、西魏、北齐、北周、隋、唐、宋、辽、金、元、明等十多个朝代,都不同规模地修筑过长城。据统计,中国历代长城总长达五万公里左右,分布于辽宁、河北、天津、北京、山西、陕西、内蒙、宁夏、甘肃、新疆、河南、山东等十余个省、自治区、直辖市。1987年,长城因其独特的历史、艺术和科学价值,被联合国教科文组织整体列入世界遗产名录。

党和政府历来高度重视长城保护和研究工作。邓小平同志亲自倡导的“爱我中华,修我长城”活动,在激发广大人民群众爱国热情的同时,极大地推动了长城保护工作;国务院自1961年起分期分批将山海关、八达岭等长城段落公布为全国重点文物保护单位;国家和各级地方人民政府投入大量人力、物力对长城进行了抢救维修;一些地方人民政府为辖区内的长城划定了保护范围,有的设立了专门保护管理机构;北京等地还颁布了长城保护的地方性法规。2003年4月,国家发展改革委、公安部、财政部、国土资源部、建设部、文化部、环保总局、旅游局、文物局等九委部局联合发布了《关于进一步加强长城保护管理工作的通知》,就长城保护管理工作做出了进一步安排。从整体上看,长城保护管理和科学研究工作正在逐步加强。

但不可否认,长城仍然面临着相当严重的人为和自然破坏的威胁,特别是近年来人为破坏有加剧趋势。主要表现在个别地方和部门文物保护和法治观念淡漠,在基本建设、长城开发利用等工作中,置国家、民族整体利益于不顾,片面追求眼前、局部利益,随意处置长城。这种以法人违法为主体的建设、开发性破坏是当前破坏长城的主要形式,具有来势凶猛、破坏力大,有时甚至是毁灭性的特点;部分地方群众缺乏文物保护知识、意识,拆取长城建筑材料用于日常生产生活的现象仍时有所见;而法规制度不健全、管理体制混乱、保护管理力量薄弱、经费匮乏等因素导致破坏长城的行为不能被及时有效制止。许多有识之士担心,这种状况如果任其发展,长城将面临更大威胁,强烈呼吁加大长城保护力度。最近,党中央、国务院有关领导做出重要批示,就长城保护工作提出了明确具体要求。为此,国家文物局在广泛征求意见的基础上,提出“长城保护工程”初步工作方案,希望通过“长城保护工程”的实施,扭转当前长城保护工作的被动局面。

“长城保护工程(2004-2010年)”的目标是,争取用较短的时间摸清长城家底、建立健全相关法规制度、理顺管理体制,在统一规划的指导下,科学安排长城保护维修、合理利用等工作,并依法加强监管,从根本上遏制对长城的破坏,为长城保护管理工作的良性发展打下坚实基础。其主要内容如下:

一、开展长城资源调查,建立长城文物记录档案

通过科学调查,全面准确掌握长城现存状况,是制定、落实保护长城政策法规和管理措施的基础。二十世纪八十年代以来,各地在文物普查中曾对长城做过不同程度的调查,初步掌握了长城的基本情况。但限于当时的条件和认识水平,有相当部分长城的情况没有搞清楚,调查资料也很分散,没有汇总。可以说,我们对长城的家底远没有掌握。因此,有必要由国家组织一次对长城资源的科学普查,全面准确掌握长城的规模、分布、构成、走向及其时代,保护与管理现状,人文与自然环境等基础资料,并依法建立科学完整的长城文物记录档案。

这次调查拟由国家文物局统一规划、部署,长城沿线各省、自治区、直辖市负责具体组织落实。在工作方式上,拟通过试点取得经验并培训工作骨干后再全面铺开。在技术手段方面,除了传统的田野考古调查外,将充分运用遥感、航空考古和信息技术等现代科技手段。计划用2-3年的时间,完成本次调查和建档工作:2004年上半年制定工作计划,下半年组织完成试点工作;2005年年底前完成长城资源调查;2006年上半年完成调查资料整理,初步建成长城文物记录档案。据初步估算,此项工作需中央财政支持经费6000万元。

二、编制《长城保护总体规划》,划定保护范围和建设控制地带

实践证明,制定保护规划是对文物保护单位实行有效保护、合理利用、科学管理的重要手段。《长城保护总体规划》将从保护长城本体及其环境的完整性、真实性出发,在对长城进行全面研究评估的基础上,就规划的原则、性质、目标,保护区划、保护措施、相关环境治理和生态保护以及展示开放、管理等方面做出具有实际指导意义的原则性规定。

《长城保护总体规划》的主题是长城保护,涉及土地使用、生态保护、建设项目和旅游设施的控制管理等。因此,规划的编制由发展改革委牵头、文物部门具体组织,建设部、国土资源部、交通部、环保总局、林业局、旅游局等相关部门配合。《长城保护总体规划》计划在2005年底前完成,所需经费由中央财政支持。

各省、自治区、直辖市人民政府应根据总体规划,在2008年前组织完成本辖区内长城保护详细规划的编制工作。其中,已开放的约200处长城段落将作为近期规划重点。所需经费主要由地方财政负担。

划定长城保护范围和建设控制地带是落实规划和各项管理措施,依法保护长城的基本条件。长城保护范围和建设控制地带将在《长城保护总体规划》确定的原则基础上,针对不同地段的具体情况,以长城本体、相关遗存和周边环境不受破坏、损害为标准划定。同时,在游人集中区域、交通要道、省市县界等长城重要地段和其它必要位置树立保护标志,提示人们自觉保护长城。

保护范围和建设控制地带划定、保护标志树立等工作由各省级人民政府依据《文物保护法》组织完成。所需经费由相关省级人民政府解决。国家文物局予以监督指导。计划于2005-2006年完成长城重点地段的保护范围和建设控制地带划定工作;争取到2010年,所有已知长城均有明确的保护范围和建设控制地带,有必要的标志说明。

三、制定《长城保护管理条例》,建立健全配套法规

《长城保护管理条例》将明确长城必须作为一个整体,一个统一的全国重点文物保护单位进行保护,并就长城保护、管理、维修、利用及科学研究等做出明确具体规定,为长城保护提供有很强针对性和可操作性的政策法规支持。条例起草由国务院法制办、国家文物局负责,2004年9月完成,力争2004年年内作为国务院行政法规发布实施。各省可根据本地的实际情况,制定地方性配套法规。

四、理顺长城保护管理体制,明确长城保护责任

当前,长城保护管理队伍成分复杂,有各级政府文物部门、政府派出机构、旅游公司、乡镇村甚至个人等等。这些单位管理长城的出发点、目的不同,其管理方式、效果也大相径庭。管理体制混乱是长城屡遭破坏的一个突出原因。因此,需要在充分调查研究的基础上,依法理顺长城保护管理体制。此项工作由各省级人民政府具体组织落实,重点纠正把长城交由企业经营的行为,2005年基本完成。

在理顺管理体制的同时,强化国家对长城保护工作的领导和各级政府的责任。首先,充分发挥国家文物保护部际联席会议的作用,将长城保护工作纳入重要议事日程,就长城保护管理工作中的重大问题进行协调、做出决定。

长城沿线各级人民政府也要根据工作实际需要建立健全相应的管理机构或机制,加强对相关工作的领导和支持。可采用层层签订责任书等方式,明确各有关方面在长城保护工作中的责任,确保责任到位、工作到位、措施到位。

五、深入开展长城保护宣传教育工作

通过宣传,普及长城保护知识,提高人们的自觉保护意识十分重要。为此,各级政府应加大长城保护宣传力度,并就2004-2010年的长城保护宣传工作做出专门计划。通过新闻媒体和群众喜闻乐见的其他形式,如表彰先进、发布公益广告、制作宣传片等,动员全社会关心、支持长城保护工作。2004年9月是邓小平同志“爱我中华,修我长城”题词发表20周年,建议举行系列纪念活动,进一步推动长城保护工作。

六、加强长城保护科学研究,完成“长城及其保护管理研究”课题

长城保护涉及的问题很多、也很复杂。为了使相关工作更加科学、有效,有必要设立“长城及其保护管理研究”这样一个国家级的综合研究课题,对长城本身、长城保护理论和保护技术、长城管理体制和方式等相关问题进行深入研究。课题的具体内容为:

(一)中国历代长城研究。在汇总长城调查资料的基础上,对建造于不同时代的长城分别进行综合研究,出版研究报告。这项科研工作完成后,人们对长城的自然状况和本质、价值的认识将更加深入、准确和全面。计划2004年启动,2010年完成,经费估算2000万元。

(二)长城保护理论、政策研究。主要就当前长城保护管理中的几个热点、难点问题进行研究,为政府决策及相关工作提供科学依据和理论支持。其中包括:

1、长城保护、管理、研究现状调查及对策研究。通过对长城保护、管理和研究现状的调查研究,全面、深入了解其中存在的主要问题,分析问题产生原因,提出解决问题的对策建议。2004年7月完成。

2、长城管理体制研究。针对长城管理体制混乱这一困扰当前长城保护管理工作的主要矛盾,在对长城管理体制现状进行深入调研、评估的基础上,探索切合实际、有利于长城保护的管理体制。2005年6月底前完成。

3、长城保护与利用模式研究。对长城保护与利用的现有模式进行调研分析,做出综合性评估。在坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”文物工作方针、遵从文物工作自身规律的前提下,探索符合国情的可持续发展的长城保护与合理利用模式。2005年年底前完成。

上述3项研究工作由国家文物局组织实施,经费在国家文物局研究课题经费中列支。

(三)长城保护技术研究。现存长城建造于不同时代,分布于不同地域,所处的自然环境各不相同,其建筑形式、所用材料、技术多种多样。因此,需要进行有针对性的保护技术研究。此项研究可结合长城修缮工程进行。

目前,我国还没有专门的长城研究机构,在各级专业文物考古研究机构中也没有专门的长城研究部门。长城研究主要由一些社团和个人分散进行,力量薄弱。因此,有必要成立国家级长城保护研究中心,承担长城本体调查研究、长城保护理论政策和保护技术研究等工作以及培养相关专业人才等任务。扭转当前长城研究力量分散、学术水平不高的状况,并最终推进长城保护、管理水平的提高。长城保护研究中心组建方案初步思路是,在中国文物研究所内组建,为长城研究工作搭建一个整合相关力量的平台。具体方案和组建工作将在2004年内完成,2005年正式运转开展工作。

七、科学制定长城保护修缮计划,完成重点地段维修方案编制和重点部位抢险工程

长城维修将是一项长期工作。鉴于我国经济仍处于发展阶段,尚无充足财力满足长城保护所需的现实,本着“先救命,后治病”的原则,“长城保护工程”将优先安排抢修价值重大、濒危的长城段落。具体安排为:结合长城普查研究,制定总体维修计划;2004-2010年,分年度编制重点地段的保护维修方案和经费预算。维修计划和实施方案由各省文物主管部门分别组织编制,国家文物局汇总并安排实施。所需经费依法由各级财政分担。鉴于长城所在省份绝大多数经济欠发达,中央财政予以专项支持。

八、依法加强监管,严惩对长城的破坏行为

依法加强监管是确保保护长城各项法规制度、措施落实的关键。国家文物局将在近期会同国家发展改革委、公安部、财政部、国土资源部、建设部、文化部、环保总局、旅游局等,就九委部局发布的《关于进一步加强长城保护管理工作的通知》的落实情况进行一次执法检查,严肃查处一批破坏长城的违法违规事件。

同时,进一步加强日常监管。重点加强省级长城保护监督执法队伍的建设和完善,明确其依法统一对长城保护工作进行执法监督检查的责任和权力。在2005年年底以前,各省级人民政府均应明确落实本省的长城保护监督执法队伍的人员、装备、经费等,正式开展工作,并报国家文物局备案。

作为与上述工作配套的措施,研究建立“长城动态信息和预警管理系统”,以确保监督执法队伍、各级政府及文物主管部门及时、全面掌握长城保护工作情况,并做出快速反应。国家文物局将在2004年开展并完成“长城动态信息和预警管理系统”前期研究论证工作。

九、增加对长城保护工作的经费投入

列入此次“长城保护工程”的项目只是长城保护工作中最急需解决的部分问题。即便如此,所需经费数量仍较大,主要包括长城资源调查(6000万元)、长城研究(2000万元)、《长城保护总体规划》和详细规划编制、长城重点抢修、划定保护范围、树立保护标志、建立健全执法监督队伍等所需经费。为确保“长城保护工程”顺利实施和长城保护工作的落实,各级财政均应依法加大长城保护经费投入,分别设立专项经费。


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