构筑法制长城 护卫文物长城

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构筑法制长城 护卫文物长城
作者：本报记者 杨永启 发布时间：2006-11-03 08:56:49

图一：河北滦平金山岭长城被毁现状。
图二：河北涞源杜家台长城,成为某些单位的施工现场。

　　作为中华民族精神象征之一的万里长城，尽管雄峻依旧，却已伤痕累累。自然和人为两大破坏因素，是致命祸首。长城需要保护，是一个没有多少异议的话题；长城如何保护，却是一个待解的命题。将于12月1日生效的《中华人民共和国长城保护条例》，给出的是什么样的破题思路呢？
责任主体：各级政府

　　按照条例规定，在国家这一层级，国务院文物主管部门负责长城整体保护工作，协调、解决长城保护中的重大问题，监督、检查长城所在地各地方的长城保护工作。在地方层面，长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门负责本行政区域内的长城保护工作。

　　条例的这种规定，彻底改变了过去长城保护责任主体不明的问题，而且明确了国家和地方在保护职责上各自相同及不同的功能。

禁止行为：分类划定

　　进入严禁之列的行为，集中在两个区域。

　　在长城上，条例第十八条列举了七种禁止行为：（一）取土、取砖（石）或者种植作物；（二）刻划、涂污；（三）架设、安装与长城保护无关的设施、设备；（四）驾驶交通工具，或者利用交通工具等跨越长城；（五）展示可能损坏长城的器具；（六）有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动；（七）文物保护法禁止的其他活动。

　　在规划的禁止工程建设的保护范围内，条例规定，不得进行工程建设；在建设控制地带或者长城保护总体规划未禁止工程建设的保护范围内进行工程建设，应当遵守文物保护法的相关规定。任何单位或个人进行工程建设均不得拆除、穿越、迁移长城。

合理利用：指标控制

　　条例规定，将长城段落辟为参观游览区，应当坚持科学规划、原状保护的原则，并应当具备下列条件：该长城段落的安全状况适宜公众参观游览；该长城段落有明确的保护机构，已依法划定保护范围和建设控制地带，并已建立保护标志和档案；符合长城保护总体规划的要求。

　　合理利用的另一个意涵，则是核定游客容量指标，以防游客量大造成对长城的破坏性利用。因此，条例规定，在参观游览区内举行活动，其人数不得超过核定的旅游容量指标。同时，在参观游览区内设置服务项目，应当符合长城保护总体规划的要求。

修缮原则：不改原状

　　有些地方在对残破的长城进行修缮时，不是使用原有的长城砖，或者仿古砖，而用青石或者大理石砌筑，把长城变成了不今不古的“四不像”，出发点本无可非议，效果却备受争议。

　　有鉴于此，条例规定，长城的修缮，应当遵守不改变原状的原则。长城段落已经损毁的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。

公益活动：也有限制

　　因为长城所特有的高知名度，有不少公益性，甚至是商业性的活动利用长城开展。比如曾经热闹一时的飞车跨越长城活动、有些地方在野长城地带组织的集体活动等。条例实施之后，此类活动将会受到明令限制或禁止。

　　条例除了规定利用交通工具等跨越长城，和有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动将受到严厉处罚外，还规定，在长城上架设、安装与长城保护无关的设施、设备，或展示可能损坏长城的器具的，都将受到处罚。

（供图：长城保护协会）

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破坏状况

　　据中国长城学会的考察显示，目前明长城有较好墙体的部分不到20%，有明显可见遗迹的部分不到30%，墙体和遗迹的总量超过5000华里，很多地段的长城已经不复存在。

　　仅剩的古长城破损现象也很严重。由于生态环境的侵蚀，加之人为因素的破坏，随意性的工程建设、旅游开发和农耕生产等不规范行为，进一步加重了长城的损坏程度。

　　人为破坏，成为长城保护面临的最大问题。

与文物法的关系

　　文物保护法是《长城保护条例》的上位法，是文物保护的基本法，《长城保护条例》是国务院针对长城的特殊性，出台的第一部专项的文物保护的行政法规。它根据文物保护法的有关规定，针对长城本身的特点和长城保护工作的特殊性作出了一些补充性规定。

保护范围

　　《长城保护条例》第二条　本条例所称长城，包括长城的墙体、城堡、关隘、烽火台、敌楼等。

　　一般而言，人们口中的长城，是指始于秦朝，终于明朝而建，西起临洮、东至辽东，蜿蜒一万余里的万里长城。实际上，除了这条万里长城外，华南、西南、华东等地也散落着不同朝代修建的军事防御工程体系，比如，西南地区的被称为南方长城，山东境内的被称为齐长城。

　　这些长城在不在条例保护范围呢？

　　权威长城专家表示，条例所指的长城，指我国境内历朝历代修筑的所有长城。这是因为，中国长城有着自己的发展历程，即起始于春秋战国，止于明朝。古来也有“上下两千多年，纵横十万余里”的说法，指的就是我国境内所有的长城遗产。

地方立法

　　2003年8月1日，《北京市长城保护管理办法》开始实施。这是我国第一个长城保护的专项规章。

　　办法明确，保护长城是全民的义务和各级政府的职责；对影响长城安全和环境风貌的建筑物、构筑物，要制定整治搬迁方案；严格控制利用长城拍摄电影、电视和举办大型活动等。

四项制度 举纲张目

　　因为逶迤万里，长城被分割在不同行政区域；因为有现实价值，长城面临着保护与利用的矛盾……显然，长城保护是一个繁复的题目。破题，《长城保护条例》确立了四项主要制度。

长城保护总体规划制度

　　条例规定，国家实行长城保护总体规划制度，国务院文物主管部门会同有关部门制定长城保护总体规划，报国务院批准后实施。总体规划应当明确长城保护的标准和保护重点，分类确定保护措施，并且确定在保护范围内进行工程建设的长城段落。

　　国家文物局是长城保护条例的起草单位之一。该局局长单霁翔解释说，实行这项制度，是为了从根本上解决基本建设与长城保护之间的矛盾，关口前移，在基本建设的规划、立项阶段就充分考虑长城保护的需要。

长城旅游开发规范制度

　　伴随着长城旅游开发的增多，对长城的破坏日渐加剧。对长城的旅游开发予以规范因此成为必要。为此，条例确立了规范旅游开发制度，规定将长城辟为参观游览区的，应当坚持科学规划、原状保护的原则，并且设定了三个条件：一是安全状况适宜公众参观游览；二是已采取“四有”措施；三是符合长城保护总体规划的要求。

长城四有措施落实制度

　　所谓“四有”是指：有保护机构、有保护范围和建设控制地带、有保护标志、有档案。

　　“四有”措施是文物保护法及其实施条例规定的。因为长城的管理权限不明，长城保护的“四有”措施一直没有得到落实。

　　关于长城“四有”措施的落实，条例规定了长城所在地省级人民政府在落实长城“四有”措施方面的具体义务。针对有关地方政府在落实长城“四有”措施时标准和尺度不尽相同以及相互推诿、扯皮等情况，条例规定，长城段落为行政区域边界的，其毗邻的县级以上地方人民政府应当定期召开由相关部门参加的联席会议，研究解决长城保护中的重大问题。

长城保护社会参与制度

　　关于社会参与制度的规定有四条：一、公民、法人和其他组织可以通过捐赠等方式设立长城保护基金，专门用于长城保护。二、被确定为保护机构的利用单位应当对其所负责保护的长城段落尽到日常维护和监测义务。三、可以聘请长城保护员对长城进行巡查、看护，并对长城保护员给予适当补助。四、发现长城遭受损坏的，可以向有关单位报告。

　　单霁翔说，之所以要确立长城保护的社会参与制度，是因为长城绵延万里，仅靠现有的文物管理机构难以适应长城保护的实际需要，必须调动社会力量。






人民法院报

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