在法与利益之间——金山岭长城旅游发展公司退出金山岭长城侧记
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在法与利益之间——金山岭长城旅游发展有限责任公司退出金山岭长城侧记
作 者:李宝才 常金国
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２００５年９月，备受国人关注的金山岭长城管理体制问题终得解决，金山岭长城结束了被公司作为资产经营８年的历史，管理权回归了政府怀抱，“金山岭长城保卫战”终于落下帷幕。
一
金山岭长城位于河北承德滦平县，全长１０．５公里，为明长城的精华。１９８８年被国务院公布为全国重点文物保护单位，后列入世界文化遗产名录。１９７７年，滦平县成立了文物保护管理所，对金山岭长城进行全面管理，并卓有成绩。１９８３年，国家文物局在滦平县召开全国长城工作会议，对滦平县管理长城的经验给予了充分肯定。会后不久，县政府成立了金山岭长城管理处。三年后，金山岭长城对外开放。１９８６年，县里对长城管理机构进行改革，长城管理处划归县政府办公室，成为一个以旅游为主的事业单位，县文物部门不再管理长城。或许感觉这种改革还嫌不够。１９９７年底，县委、县政府责令长城管理处与承德光大农业有限责任公司签订了“合作协议”，成立金山岭长城旅游发展有限责任公司，注册资本８６０万元，公司出资６１６万元给县财政，购买公司总资产６０％的股权，长城管理处以金山岭长城的经营权和其他资产出资，占公司４０％的股权，经营期限５０年。原长城管理处员工加入公司，金山岭长城的保护管理、开发经营权完全转到了公司。随后，大张旗鼓的“旅游开发”开始了。
二
１９９８年，公司提出修建一条沟通山上山下的长城索道，县文物部门得知后，要求公司依法履行审批程序。来年初，省文物局依法批复：不同意建设索道。但是，２０００年，公司在金山岭长城保护范围和建设控制地带内强行修建索道８００米，其间，将小金山楼东北侧长城窗口拆掉８０厘米，建了登城索道站，直接损毁长城本体。同年，他们在长城上用钢钉固定电缆，然后将７００余盏射灯和音响设备安装到了长城及周围，形成了一道３公里的“夜长城”。同时，还在长城垛口下修建大理石广场，在距长城不足１０米处修建停车场。施工时开山放炮，地动山摇。在长城敌楼砖垛上镶嵌了“中国金山岭长城”七个高约４０厘米，宽２５厘米的钛金大字。当时的文物法规定：文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程，如有特殊需要，必须经原公布的人民政府和上一级文化行政管理部门同意。在全国重点文物保护单位范围内进行其他建设工作，必须经省、自治区、直辖市人民政府和国家文化行政管理部门同意。也就是说修建索道、修停车场、架设电缆应当报请国家文物局同意。但公司对国家的法律置若罔闻。
在经济利益驱使下公司还规定：在长城上歌舞晚会：１００元／人。酒会：１００元／人。野餐露营：１００元／人。烧烤：１００元／人。因此，在长城上夜间烧烤曾经一度盛行，游客们在照明灯下饮酒划拳，成为夜游长城一乐还有夜宿长城活动，旅客花上１００元，就可以支上帐篷，在长城上过夜，吃喝拉撒全在长城上解决。更为严重的是，公司为了赢利，竟然不顾长城安全，不顾亵渎长城形象，在长城上大搞“锐舞派对”活动。
三
公司将门票在内的经营权全部掌控在手中，剥夺了文物保护管理机构依法行使对长城保护管理和合理利用的权力。其性质也由公益性事业单位变为营利性企业单位，不仅违反了文物法关于设立文物保护管理机构的规定，同时也有悖于国务院《关于加强和改善文物工作的通知》中关于文物事业单位公益性的规定。公司经营要获取最大利润，其结果必然要违反文物保护特点和文物工作规律，出现轻视保护、管理、维修、研究、宣传等，使长城遭受损害、损毁。另外，当时的文物法实施细则规定“各级文物行政管理部门所属文物事业、企业单位的收入，应当全部用于文物事业，作为文物保护管理经费的补充，不得挪作他用。”长城门票收入是国有资产保值、增值的一种渠道和形式，而划归企业后，必然造成一部分收入挪作他用，从而造成国有资产流失。将金山岭长城权划归公司管理，明显地违反了国家的法律法规。
四
时任省文物局局长的张立柱听到合作协议后，拍案而起，斥责这些单位和个人为利益而出卖长城的行为。因此，一场以维护国家法律法规，恢复金山岭长城原机构性质、任务和体制的“金山岭长城保卫战”，在公司成立的第一天就拉开了序幕。从１９９８到２００２年，省市文物部门多次到滦平，就金山岭长城管理体制问题和旅游公司的违法行为，进行执法督察，但公司要么阳奉阴违，搪塞敷衍，要么避而不见，能拖则拖，使文物部门的多次努力无功而返。
２００２年１０月新修订《文物保护法》颁布实施。其中２４条规定：国有不可移动文物不得转让、抵押。国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。河北省政府在《关于进一步加强长城保护管理工作的通知》中要求：长城的一切开发、利用和管理工作，都要以保护为前提。坚持文物行政部门主管本辖区内长城保护管理工作，不得将长城管理和监督的职责交由企业承担或作为企业资产经营。未依法定程序批准，已改变长城保护管理体制或隶属关系及性质、任务和用途的，必须限期改正。２００３年，国家文物局等七部局下发《关于进一步加强长城保护管理工作的通知》，指出：理顺长城保护管理体制，不得将长城交由企业管理或作为企业资产经营。已经交由企业管理或作为企业资产经营的，要限期改正。
这些法律、法规和规范性文件，为河北文物部门解决金山岭长城管理体制问题提供了充分的法律和政策依据。
２００３年８月，河北省组成了“世界文化遗产检查组”，到金山岭长城，要求管理体制问题进行整改。来年１０月，省文物局执法督察查处到承德，专门就解决金山岭管理体制问题与承德市文物局领导和滦平县政府主管领导进行了磋商。但公司方面态度强硬。２００４年，省文物局向市文物局下发《关于对金山岭长城作为企业资产经营问题进行整改的督查通知》，同时又向承德市政府发出了《关于解决金山岭长城管理体制的函》。
五
２００５年，国家文物局展开了文物行政执法专项督察活动，金山岭成为督察重点。７月５日，国家文物局文物行政执法专项督察组到金山岭，针对这里的问题提出了三条意见，其中最主要的是要求理顺金山岭长城管理体制，真正恢复金山岭长城管理处，做到机构落实、人员落实、管理到位。
承德市主管副市长表示：按照国家督察组的要求，恢复金山岭长城管理处对金山岭长城的管理，在人员、体制、资金、职能等方面尽快到位，７月底完成此项工作。然而就在此时金山岭却发生了一件震惊全国的“锐舞派对”事件。
２００５年７月，金山岭长城旅游公司以８万元的价钱将金山岭长城出租给北京的“锐舞派对”组织者。２３号这天，１３６０名来自中外的青年男女登上金山岭长城，举行了彻夜的锐舞（疯狂）派对狂欢。当晚这批中外青年伴着电子音乐狂歌劲舞，并大量饮酒、抽烟，其间还有人吸食大麻，个别人内急时便在长城上撒上一泡。活动在第二天早上结束。当疯狂男女散去时，长城上留下了大量的酒瓶垃圾、呕吐物和排泄物。
这次活动使象征着中华民族精神的长城受到了无情的践踏和亵渎。国内的新闻媒体迅速曝光，一时间国人哗然。媒体的报道使金山岭成为全国人民关注的焦点，河北省委主要领导要求承德市委从讲政治的高度认真对待“锐舞派对”事件和金山岭管理体制问题。此时的公司成了过街的老鼠。于是开始面对如何退出长城管理的实际了，但他们仍然心不甘。
六
８月２日，承德市政府向省文物局报送了一份关于解决金山岭问题的报告。报告称：８月１号，市主管领导召集有关各方，就国家督察组提出的意见进行专题研究，研究决定恢复１９９７年以前的金山岭长城管理处，隶属县文化文物旅游局，为副科级事业单位，由１８人组成，处长由县文物文化旅游局局长兼任，副处长计划由县文物文化旅游局副局长和公司负责人担任，长城管理处的开办费、人员工资、公用经费、长城保护维修费等由财政负担。
金山岭长城检票口以内的文物保护、维修管理等工作全部由新组建的管理处负责。后经了解得知，金山岭长城的门票收入和旅游管理实际上还由原公司负责，因为公司的负责人依然担任着管理处的实际领导，金山岭管理处１８个人的工资，由公司从金山岭门票收入中拿出一部分交给县财政局，财政局再将这部分钱发给金山岭长城管理处的１８个人。公司仍然掌握着金山岭的管理权，隶属关系没有实质上的改变。
这个换汤不换药的方案，基本代表了公司的利益。对此，８月２２日，国家文物局向河北省政府发出《关于对河北省文物行政执法专项督察情况的通报》，请省政府督促承德市尽快制订整改方案，落实督察意见，履行承诺。河北省主管副省长批示承德市政府，要求依法理顺管理体制，纠正违法。此时的河北省文物局也开始了一次大的动作。时任局长张立柱召集谢飞、李恩佳两位副局长开会决定派工作组赴滦平、承德，对公司几年来破坏长城的情况进行调查取证，作好运用法律手段解决的准备。８月３０日，工作组直奔金山岭，购买门票后登上长城，对公司铺设在长城上的电缆、架设的射灯及对长城损毁的情况进行了拍照、记录，将建索道站台拆毁的长城豁口进行了测量……当现场取证工作全部结束，工作组又来到承德市，向市政府建议：由承德市政府出面协调有关方面，将公司与金山岭长城管理处彻底脱钩，把代表长城管理权的门票经营权收归管理处，不打折扣地真正落实国家文物局督办意见和省领导的批示，彻底理顺金山岭长城管理体制。
调查组回到省里向局领导写出了４条建议：鉴于承德市的领导态度十分诚恳，将等待结果。否则，立即动用法律手段：１、对公司建索道时拆毁两段长城的事实，按照刑法３２４条第１、第２款的规定，请检察院提起公诉；２、将长城作为企业资产进行经营，明显违反１９８２年文物法第１５条和新文物法第２４条，按新文物法第６８条的规定，除责令公司改正外，还要没收非法所得，并处违法所得２至５倍的罚款；３、按新文物法６６条的规定拆除公司等违法建筑在长城保护范围和建设控制地带内的设施，同时处５至５０万的罚款；４、比照新文物法７８条和刑法关于渎职罪的规定追究当时签订出让协议直接责任人的行政、刑事责任。
时任局长张立柱批示：同意调查组提出的４条建议，给承德方面规定一个期限，如仍不能理顺即照建议办。省局的调查意见和局长的批示被迅速传真到承德和滦平县。
这时，公司真正地感到了压力，国家文物局的督察、省领导的批示、社会舆论的谴责还有省文物部门即将启动司法程序的强硬态度使他们的幻想彻底破灭了。省工作组离开承德，市政府连续召开紧急会议，协商解决办法。
１０天后的９月９日，承德市政府终于做出决定：金山岭长城旅游发展有限公司将金山岭长城管理权、经营权移交滦平县文物部门管理，注销原承德金山岭长城旅游发展有限责任公司。至此，久拖不决的金山岭管理体制问题彻底解决。
在两个多月的清账核查工作结束后，１１月２５号，滦平县政府与金山岭长城旅游发展有限公司正式签署了交接协议。在交接仪式上，新上任的省文物局张立方局长指出：金山岭是世界历史文化遗产，影响非常广泛，管理水平要与它的地位相适应，国家关于文物保护的法律法规必须在金山岭长城的保护中得到依法落实。
七
金山岭管理体制的解决充分说明，在依法治国的今天，当经济利益与法律产生矛盾时，法律的尊严必须得到维护，利益要让道于法律，任何部门和个人利益与文物保护管理的产生矛盾时都要在法律的框架内解决。那种打着改革的旗号将国家的历史文化遗产出租、出让给公司或个人的行为既是违法的，其改革结果也证明是无效的。在金山岭长城管理问题的解决过程中，社会媒体和广大人民群众发挥了巨大作用，他们对社会上出现的不法行为起到了强有力的监督作用，任何侵吞国家财产、损害国家利益的行为终将为国家法律、社会和广大的人民群众所不容。
（2006年1月20日3版）
中国文物报
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